"Der Frankfurter Weg"

Helga Nagel

Wer über Frankfurt, Einwanderung und Integration redet, verbindet damit die Einrichtung von Dezernat und Amt für multikulturelle Angelegenheiten und den Namen des ersten Dezernenten für multikulturelle Angelegenheiten, Daniel Cohn-Bendit. Das Amt für multikulturelle Angelegenheiten, 1989 gegründet, ist zentraler Akteur und Repräsentant des multikulturellen Frankfurt. Mit der Etablierung des Amts für multikulturelle Angelegenheiten bekannte sich die Stadt zur Realität der Einwanderung und zu einer realistischen und pragmatischen Politik. Gleichberechtigung, Teilhabe, Diskriminierungsverbot definierte der Magistrat schon damals als Grundlage des Zusammenlebens aller gesellschaftlichen Gruppen in der Stadt.

Die Einrichtung des Amts war bis 1995 geprägt vom permanenten Rechtfertigungsdruck innerhalb der Stadt und erfuhr zugleich eine hohe öffentliche Aufmerksamkeit sowohl national als auch international. In Erinnerung bleiben gewiss die emotional geführten ideologischen Schlachten um den Namensbestandteil „multikulturell“, der im Verständnis des Dezernenten und des angeschlossenen Amts den Bevölkerungswandel symbolisieren und gleichzeitig Identifikation für alle Frankfurterinnen und Frankfurter – gleich welcher Herkunft – bieten sollte, aber keinerlei programmatischen Anspruch formulierte. In Zeiten, in denen Kommunen allenfalls Ausländerbeauftragte beriefen, leistete sich Frankfurt ein Amt für multikulturelle Angelegenheiten, zu dessen Philosophie es gehörte, Koordinator und Moderator von durch Einwanderung entstandenen Veränderungsprozessen zu sein und dessen Adressat die gesamte Stadtbevölkerung war und ist.

Dies hat dennoch nicht vollständig vor dem Dilemma bewahrt, dass das Amt einseitig als für die „Probleme“ der Einwanderer zuständige Stelle wahrgenommen wurde und so auch der unerwünschte Effekt entstanden ist, dass Einwanderer und ihre Familien im kommunalpolitischen Diskurs eher als Objekt staatlicher Fürsorge denn als Bürgerinnen und Bürger der Stadt gesehen werden. Etwa ab 1998 begann ein Konsolidierungs- und Normalisierungsprozess.  Kennzeichen dieser Phase: Verstärkte Wahrnehmung als Fachamt, dank der Entwicklung und Durchführung von Modellprojekten, die als Regelmaßnahmen Eingang ins Repertoire städtischer Maßnahmen zur Integrationsförderung fanden.

In diesem Kontext sind in den vergangenen Jahren durch Überzeugungsarbeit, Hartnäckigkeit und geduldiges Netzwerken, sozusagen unter der Hand, zahlreiche Initiativen und Maßnahmen entstanden, die zum guten Ruf des Modells Frankfurt beitrugen und von denen sich viele Städte in der Republik und im benachbarten Ausland haben inspirieren lassen.

Vieles, was sich im Feld der Frankfurter Stadtpolitik und Stadtverwaltung entwickelt hat, folgte dem Handlungsmuster „pragmatisches Improvisieren“, häufig gerahmt durch Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, die der Magistrat gehalten ist umzusetzen. Vieles verdankt sich aber sicherlich auch dem historischen Vorteil Frankfurts, nämlich der vergleichsweise frühen realistischen Wende der Frankfurter Integrationspolitik mit der Einrichtung des Dezernats und Amts für multikulturelle Angelegenheiten vor 20 Jahren, der jahrelangen Offensive des Lächelns in alle Richtungen und der auf Änderung der Spielregeln abzielenden Initiative des „underdogs“ unter den Dezernaten – so beschrieb es Claus Leggewie – , die auf lange Sicht eine Klimaänderung und fachliche Anerkennung bewirkt haben. Weitsichtig war es, die Öffentlichkeitsarbeit und Themen wie Antidiskriminierung, Vereinsberatung und Vereinsförderung sowie religiöse Vielfalt durch Einwanderung bereits zu Beginn der Arbeit als wichtige Handlungsfelder zu erkennen und zu bearbeiten. Die in 20 Jahren gewachsenen Beratungs- und Kommunikationsstrukturen zwischen der Stadt, den Vereinen und den religiösen Zuwanderergemeinden sind in der Tat beispielhaft. Unterstrichen wurde dies vor wenigen Jahren durch einen Stadtverordnetenbeschluss, demzufolge dem Amt die zentrale Koordinationsfunktion bei Bauvorhaben religiöser Gemeinden obliegt. Religion und Migrantenorganisationen sind übrigens in der nationalen Integrationsdebatte neben der Deutsch- und Sprachförderung die wichtigen Themen.

An diese Stelle gehört auch der Hinweis auf Frankfurter bildungs- und sprachpolitische Initiativen und Modelle, die Schule gemacht haben: Mama lernt Deutsch, das selbst in der New York Times Spuren hinterlassen hat; das in der Amtszeit des Integrationsdezernenten Dr. Albrecht Magen entstandene Pilotprojekt „Sprach- und Orientierungskurse für Neuzuwanderer“, viel beachtet und gelobt als gute Praxis auf EU-Ebene und in gewisser Weise kommunaler Vorläufer der 2005 durch Bundesgesetz initiierten Integrationskurse; die erfolgreichen Konzepte und Programme zur Elternarbeit, Sprachprogramme, die auch die Mehrsprachigkeit ausdrücklich berücksichtigen; die Stadtteilvermittlung, die inzwischen Teil jeglichen Soziale-Stadt-Ansatzes in der Stadt und republikweit ist; der Auftrag, Antidiskriminierungsstelle für die Stadt zu sein; 2003 der Beschluss einer städtischen Antidiskriminierungsrichtlinie; die frühe Thematisierung von Alter und Migration sowie Gesundheit und Migration; die kontinuierliche und erfolgreiche Zusammenarbeit mit der Frankfurter und der hessischen Polizei; die Koordination des Netzwerks Integrationskurse; die Unterstützung von Prozessen der interkulturellen Öffnung in Ämtern der Stadtverwaltung und, und, und …

Als ich im Jahr 2001 die Leitung des gern als mobile Eingreiftruppe bei multikulturellen Konflikten genutzten AmkA-Teams übernahm, schien es, als lägen die Mühen der Gebirge hinter uns, doch vor uns lagen die Mühen der Ebenen: Es gab Anzeichen für ein bundespolitisches Umdenken beim Paradigma Einwanderung und Integration. Die Beschwörungsformel „Wir sind kein Einwanderungsland“ wich der neuen Formel vom „Integrationsland Deutschland“. Die Diskussion drehte sich bald nicht mehr darum, ob Koordination und Steuerung erforderlich sei, sondern wie sie organisatorisch und technisch auszugestalten seien. Auch das unterscheidet die Jahre 1989 und 2009.

Das neue Staatsangehörigkeitsgesetz (2000), die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes (2005), die Beauftragung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge mit der Umsetzung des Integrationsprogramms (2005) und der Nationale Integrationsplan (2007) machen die kommunale Integrationspolitik einfacher und komplizierter zugleich. Jedenfalls rahmen sie sie neu, legen andere Zuständigkeiten fest und kreieren neue Aufgaben, zum Beispiel die Koordination des Netzwerks der Integrationskurse. Mittlerweile ist es state of the art, Grundlagen und Instrumente für eine ressortübergreifende kommunale Integrations- und Diversitätspolitik zu entwickeln. Das Amt für multikulturelle Angelegenheiten hat dazu verschiedene Instrumente erarbeitet, die Grundlage einer konsistenten Strategie und verbindlichen politischen Ausrichtung sein können und die Zeiten einer Integrationspolitik im Blindflug beenden sollen. Erwähnt seien hier nur die Fortschreibung der Studie „Evaluation von Integrationsprozessen in Frankfurt am Main“, eine Erhebung und Auswertung der kommunalen Integrations- und interkulturellen Angebote, der Aufbau eines Monitoringsystems zur Beobachtung und Evaluation der Integration und natürlich die Erarbeitung eines Integrations- und Diversitätskonzepts in einem partizipativen Prozess, das schließlich Grundlage künftiger integrationspolitischer Ausrichtung sein soll.

Hinter uns liegen nun die ersten 20 Jahre. Sie waren manchmal turbulent, manchmal euphorisch, manchmal durchschnittlich, manchmal aufreibend, aber immer aufregend. Zahlreiche Beispiele unserer Ideen und Aktivitäten sind hier nachzulesen. Viele davon sind nicht spektakulär. Das sollen sie auch nicht sein. Schließlich ist Integrationspolitik in erster Linie Normalität. Sie geht von der Realität aus, dem Umgang mit urbaner Vielfalt. Sie umfasst weite Teile städtischen Handelns und kann, sollte man meinen, eigentlich nicht an ein spezialisiertes Amt delegiert werden. Dennoch braucht es dieses Amt und seine Expertise als Koordinator, Unterstützer, Moderator, Projektentwickler, Vermittler, Netzwerker und für die notwendige Grundlagenarbeit.

In vielen Feldern wissen wir immer noch wenig. Die Forschung ist sich weitgehend einig, dass sich die Potentiale für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung, die im Kontext von Migration existieren, noch gar nicht oder nur teilweise entfalten können. Hier gilt es, künftig Rahmenbedingungen zu schaffen, die durch Migration entstandenen Potentiale sichtbar zu machen. Dazu gehört, Konzepte und Begriffe auf ihre inklusive oder diskriminierende Bedeutung zu überprüfen, die Datenlage zu verbessern und die parallel ablaufenden Prozesse der Niederlassung von Einwanderern und ihre transnationalen Verbindungen wahrzunehmen, wissenschaftlich besser zu erforschen und angemessen in politischen Konzepten abzubilden.